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“从一而终”保护土壤环境
上海市环境保护局和上海市规划和国土资源管理局日前制定并实施《上海市经营
性用地和工业用地全生命周期管理土壤环境保护管理办法》（以下简称《办法》）。
“谁污染、谁治理，谁使用、谁负责”，按照《办法》规定，上海市经营性用地
和工业用地要以“全生命周期管理，按阶段监管落实”的原则，在土地储备、出让、
收回、续期前等阶段，土地使用权人（含土地储备机构）应组织完成土壤环境调查评
估，并向环保部门申请。经认定存在污染并且需要治理修复的，应承担土壤环境修复
的责任和费用，使之达到环保要求。
探索“全生命周期”之路
早在2014年，上海就开始对工业用地施行“全生命周期”管理。
上海市规划国土资源局当时要求，要将新增供应的工业用地产业项目类、工业用
地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类均纳入全生命周期管理，将项
目建设投入、产出、节能、环保、就业等要素纳入合同管理，以实现土地利用管理系
统化、精细化、动态化，促进城市可持续发展。
比如，其中的“土地受让人按开工、竣工、投产等时间决定缴纳履约保证金”，
业内人士分析认为，此项规定可以更好地督促受让人尽早开发建设，促进项目投产落
地，提高土地资源利用效率。
上海当时还建立了工业用地利用绩效评估制度，分别在达产阶段、达产后第3年
以及今后每3年、出让年期到期前1年等阶段，对企业的土地利用绩效等履约情况进行
评估，其结果将直接决定企业是否能继续使用土地。值得关注的是，在对工业用地进
行“全生命周期”管理之际，上海就提出了“谁污染、谁付费”的原则，要求工业用
地使用权转让、收回之前和定期评估阶段，须进行土壤地下水地质环境质量检测，造
成环境污染的要负责修复。
在对工业用地实施全生命周期管理的一年后，上海发布《关于加强本市经营性用
地出让管理的若干规定(试行)》。
根据《规定》，商业、办公、商品住宅等经营性用地也实行全生命周期管理，将
项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入合同管理
，实现土地利用管理系统化、精细化、动态化。
比如，《规定》指出，出让人应根据控制性详细规划，确定出让地块的土地用途
、混合用地建筑量比例、容积率、建筑限高、住宅套数、公共空间等基础出让条件，
如明确社会停车场、社区公共服务设施、物业用房等公建配套设施建设要求。
这一《规定》也引入了“谁污染、谁治理”的原则并强调，土地出让后，在使用
过程中发生污染的，应承担土壤和地下水地质环境调查、评估及修复的相关费用。
今年，新的管理办法出台后，历经3年探索，上海环保、规土两个部门齐抓共管
，真正实现了工业用地和经营性用地全覆盖、全要素、全过程的全生命周期管理。
上海市规土局相关负责人表示，目前，上海土地资源极度紧缺。对土地实施全生
命周期管理，有利于从源头治理土壤环境，提高土地利用效率，促使各类企业重视土
地资源，促进城市优秀建筑的诞生、保护和延续，提升城市整体建设品质和服务管理
功能。
环保、规土齐抓共管
全生命周期管理土壤环境，就是以提高土地利用质量和效益为目的，以土地出让
合同为平台，对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管。
上海此次出台管理办法，整合环保局、规划和国土资源管理局两个职能部门共同
负责。《办法》规定，上海市环保局负责制定和完善经营性用地和工业用地全生命周
期管理土壤环境保护管理制度和标准规范，加强场地环境评审专家库管理，以及土壤
环境调查评估、治理修复等从业单位管理。
新《办法》将对土地储备、续期与收回进行分类管理。比如，《办法》指出，对
需储备的经营性用地和工业用地，原土地使用权人应组织开展土壤环境调查评估，并
将调查评估材料报送所在地区（县）环保局，经环保部门认定存在污染并需治理修复
的，土地使用权人应组织实施修复并达到环保要求。原土地使用权人可以与土地储备
机构协商确定由土地储备机构负责落实土壤环境调查评估与治理修复工作，并在收储
补偿协议中明确相关责任义务，相关费用在收储补偿款中扣除。收储补偿协议约定由
土地储备机构负责开展土壤环境调查评估与治理修复工作的，相关费用可纳入土地储
备成本。
此外，《办法》还要求环保部门应加强土壤环境日常巡查，强化工业企业环境监
管，防止土壤污染。而土地储备、出让、收回、续期等环节的土壤环境调查评估和治
理修复工作成果可以作为建设项目环境影响的评价依据之一。
建设动态监测网络
土地使用是一个动态的过程，要想在全生命周期管理中，清晰地掌握土地使用以
及土壤环境的状况，就要有一个动态监测网络，实时抓取相关数据。
记者了解到，目前，上海土壤环境监测网络现已初步形成，并在完善之中。整个
上海被划分为近7000个面积1平方公里的网格，每个网格内都设有1个监测点，定期给
土壤“体检”。
其中，土壤污染防治成为生态环境监测的重点。目前，上海市土壤环境监测网已
覆盖全市各种土地类型。监测指标主要包括54项无机指标，并计划增加多环芳烃、有
机氯农药等有机指标，并按4年一次的频率，实施覆盖全市的监测工作。
上海地质调查研究院有关负责人介绍，覆盖上海全市范围的地下水环境监测网也
计划于2018年建成，以便对浅层地下水质状况进行长期监控，为生态环保乃至城市安
全保驾护航。
上海市规土局有关负责人表示，他们将和上海市环保局、上海市农委等部门密切
合作，整合健全全市土壤、地下水环境监测网，形成全市“统一监测网络、统一规范
标准、统一信息共享平台、统一实施政策体系”。此外，为加强土壤环境保护，上海
市还将建立土壤和地下水环境质量档案，土壤和地下水的环境质量指标，也将纳入耕
地保护内容。
上海市政协委员崔海灵表示，环境监测体系已搭好框架，这对摸清环保“家底”
很有帮助，接下来要着重加强对监测数据的分析，“通过对数据的科学研究，了解问
题所在，有利于寻找解决问题的办法”。
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